El monto designado al subsidio de los combustibles en el Ecuador, del 2014 al 2018 (últimos datos disponibles), representó 8,2% del Presupuesto General del Estado (PGE), y durante este periodo superó al presupuesto asignado a salud. El subsidio a los combustibles es altamente regresivo e ineficiente. Priscila Hermida, profesora de la Facultad de Ciencias Administrativas y Contables de la PUCE, indica que mientras $ 1 del subsidio se destina al quintil más pobre, $ 12,5 reciben los demás quintiles.
Una de las funciones principales del Gobierno Central en materia fiscal es el manejo de Presupuesto General del Estado (PGE), el instrumento a través del cual se determinan y gestionan los ingresos y egresos de todas las instituciones del sector público. Dentro de los ingresos se toma en cuenta aquellos provenientes de la venta de petróleo, recaudación de impuestos, entre otros. Por otro lado, está el gasto; el gasto público permite el funcionamiento del aparato estatal, la asignación de funciones y recursos para asegurar la prestación de servicios, y por lo tanto, satisfacer las necesidades de la sociedad.
Cada año, la Función Ejecutiva, a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), elabora la proforma presupuestaria, la cual debe ser presentada y aprobada por la Asamblea Nacional. Una vez aprobada, se convierte en el presupuesto inicial aprobado y entra en vigencia el 1 de enero del siguiente año.
Dentro del gasto público, existe una asignación específica para los sectores de la economía, como la salud y la educación, además del gasto destinado a subsidios, en el cual se encuentran los subsidios a los combustibles.
Desde los años 80 hasta la actualidad, el Ecuador ha mantenido una política de subsidios. Los subsidios se segmentan en directos e indirectos. Los subsidios directos son las transferencias directas a los beneficiarios, como son los bonos sociales, agrícolas, de vivienda, entre otros. Los subsidios indirectos son los recursos provenientes del Estado que cubren la brecha en el precio de venta al público de bienes y servicios y los precios de mercado, como es el caso de los subsidios a los combustibles y la tarifa eléctrica.
EL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES EN PROMEDIO REPRESENTÓ EL 8,2% DEL PGE DEL 2014 AL 2018
Un informe del MEF presenta el desglose del presupuesto destinado a los subsidios en el país del 2014 al 2018, se cuenta únicamente con esos años por la disponibilidad de información. El informe incluye la participación de cada subsidio como porcentaje del PGE. Los subsidios presentes en el Ecuador son a los combustibles, al desarrollo social, al desarrollo agrícola, al desarrollo urbano y vivienda, electricidad, transporte y agua.
El mayor peso en todos los años recae en el subsidio a los combustibles, el cual -en promedio- ha representado 8,2% del 2014 al 2018. El subsidio a los combustibles, en 2016 por ejemplo, alcanzó el 84,04% de todo el presupuesto destinado a subsidios (Gráfico 1). El subsidio al desarrollo social es el segundo con mayor participación. De 2014 al 2018, el bono de desarrollo social sumó $ 3.637 millones. Los otros subsidios (al desarrollo agrícola, urbano y vivienda, electricidad, transporte y agua) representan la mínima parte.
Excluyendo los subsidios a los combustibles, las personas beneficiarias de los otros subsidios son personas en situaciones más vulnerables. El subsidio al desarrollo agrícola, por ejemplo, incluye un kit tecnológico, en el cual se encuentran semillas de alto rendimiento, fertilizantes y agroquímicos. El subsidio de este kit se enfoca en pequeños y medianos productores. El subsidio al desarrollo urbano y vivienda incluye un bono para la adquisición de una vivienda. En este caso, también, los beneficiarios pertenecen a sectores socioeconómicos más bajos. Aun así, el presupuesto destinado a dichos bonos y subsidios es muy inferior al destinado a los combustibles.
Gráfico 1
Evolución participación de sectores en subsidios
Los subsidios a los combustibles están directamente relacionados con el precio internacional del crudo. En 2014, con un precio de crudo en $ 93, el subsidio fue extremadamente alto, llegó a los $ 6.746 millones, mientras que en 2016, cuando el crudo cayó a $ 43 por barril, los subsidios descendieron a $ 1.710 millones (Gráfico 2). Actualmente, el precio del West Texas Intermediate, referencial para el crudo ecuatoriano, se encuentra alrededor de los $ 80, lo que quiere decir que, si no se hubiera implementado la reducción de los subsidios a los combustibles a través del sistema de bandas, el subsidio durante este año hubiera superado los $ 5.000 millones.
La relación del monto de subsidios con el precio del petróleo presenta un problema para el país, pues el monto destinado no va acorde a un análisis técnico de lo que necesita la población ecuatoriana, sino según el mercado internacional del petróleo. Por lo tanto, tener que asignar más presupuesto a los combustibles debido a los precios internacionales del barril, afecta a la asignación de presupuesto a otros sectores.
Gráfico 2
Evolución de subsidios a combustibles y precio de crudo
Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), durante la última década, el gobierno de Ecuador gastó hasta 7% de su presupuesto o $ 2.300 millones por año para subsidiar la gasolina, el diésel, la electricidad y el gas. A inicios de octubre, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) destacó que en lo que va de 2021, el sistema de bandas le ahorró al país $ 783 millones.
En la proforma para el 2022, el MEF estima que el gasto en subsidios de combustibles será de $ 1.328 millones, unos $ 572 millones menos que en 2021. El presupuesto se destinará principalmente al gas licuado de petróleo (GLP) con $ 768,7 millones, al diésel ($ 406,5 millones) y a gasolinas ($ 52,6 millones).
De estas cifras, se puede destacar que el gasto para subsidiar gasolinas se reduce en 83% frente a los $ 320 millones de 2021. Además, el subsidio al diésel baja alrededor de $ 315 millones ya que para 2021 el presupuesto fue de $ 721 millones.
ENTRE 2014 Y 2018 EL PAÍS DESTINÓ MÁS PRESUPUESTO A SUBSIDIAR COMBUSTIBLES QUE A LA SALUD
De acuerdo con las cifras del MEF, entre 2014 y 2018, el subsidio a los combustibles sumó $ 14.135 millones, mientras que el gasto en salud fue de $ 12.600 millones. Durante este periodo, el gasto anual en subsidios representó el 8% del PGE y el gasto en salud el 7,2% del PGE. Además, en 2014 el presupuesto para subsidios ($ 5.638 millones) superó al presupuesto en educación ($ 4.792 millones) (Gráfico 3). Esto se da justamente por la variabilidad del precio internacional del crudo, en años donde el precio es alto, el gasto para el subsidio supera al gasto en sectores fundamentales para el país como la salud y la educación.
Gráfico 3
Gasto en salud, educación y subsidios a combustibles
La pandemia, consecuencia del covid-19, evidenció la falta de capacidad del sistema de salud para responder a las necesidades de la población en casos de emergencia sanitaria. En especial en el sistema de salud pública. Para el 2020, los últimos datos reportados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) muestran que hay 625 establecimientos de salud que prestan internación hospitalaria, de estos, 184 son públicos y 441 son privados, es decir, 29,4% son públicos y 70,6% privados. Sin embargo, el sector público concentra mayor porcentaje de camas disponibles: 59,6%, y fueron justamente los establecimientos públicos los que colapsaron primero en los puntos más críticos de la pandemia.
Esto demuestra que el sector público sostiene, en gran parte la salud del país, especialmente porque la población que lo utiliza pertenece a los tres primeros quintiles, lo que evidencia la importancia de la gratuidad de los servicios de salud y, por más que se le considere un sistema ineficiente y altamente burocrático, es la única posibilidad para gran parte de la población. Más aún con la compleja situación económica generada por la pandemia. Es por esta razón que el presupuesto destinado a salud es fundamental.
LOS SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES AFECTAN AL AMBIENTE, LA SALUD Y AL DESARROLLO COGNITIVO DE LOS NIÑOS
Priscila Hermida, PhD en Economía por la Universidad de Essex (Inglaterra) y profesora de la Facultad de Ciencias Administrativas y Contables de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, en entrevista para GESTIÓN, analiza algunos puntos clave sobre los subsidios en el Ecuador.
A pesar de que la comparación de gastos entre subsidios, salud y educación presenta una visión general del manejo del presupuesto, lo importante es analizar los beneficios que se obtienen de cada tipo de gasto para la sociedad.
Por un lado, el gasto en educación y la provisión de educación pública surgen de la existencia de externalidades positivas, “cuando una persona consume educación, tiene efectos positivos para esa persona y para el resto de la sociedad, tiene mejores ingresos futuros, la economía crece más rápido, mayor capital humano, mayor innovación”, dice Hermida. Con respecto al gasto en salud, una mejor salud en la población aumenta la productividad, lo cual también es beneficiosos para la economía.
Por otro lado, el subsidio a los combustibles “no tiene una explicación económica, mas bien está produciendo una externalidad negativa que es la contaminación, afecta a la salud de la población y el desarrollo cognitivo de los niños”. En especial la gasolina y el diésel que se consume en el país, los cuales son de muy baja calidad.
Otro punto importante es la progresividad o regresividad de cada tipo de gasto. La progresividad se refiere a que las personas que se benefician del gasto son las que tienen menos ingresos, son más vulnerables o, en general, tienen un nivel socioeconómico más bajo. La regresividad es lo contrario, pues se benefician las personas que tienen mejor situación económica, quienes no requieren apoyo del Estado para su subsistencia.
En este sentido, los subsidios a los combustibles son altamente regresivos. “Cada dólar del subsidio es ineficiente, mientras $ 1 recibe el quintil 1, $ 12,5 reciben los otros quintiles”, identifica Hermida. El hecho de que sea un subsidio para toda la población genera regresividad.
Una forma de identificar específicamente el impacto de la eliminación de los subsidios en los quintiles inferiores, es analizar la sensibilidad del precio de los productos de la Canasta Familiar Básica al precio de los combustibles. Las cifras de inflación presentadas por el INEC, demuestran que los precios de los productos de la canasta no aumentan en la misma proporción que los combustibles. Hermida aclara que el estudio de la sensibilidad no se ha realizado en el Ecuador, pero en el caso de que haya una gran afectación a sectores socioeconómicos bajos, existen alternativas.
El gasto en educación tampoco es un gasto focalizado per se, pero es, en mayor parte, progresivo. De acuerdo con Hermida, el hecho de que la educación pública coexista con el mercado privado hace que no toda la población la consuma, “en el caso de la educación, no se puede descartar que accedan personas de altos recursos, pero siempre las personas con menor poder adquisitivo son las más beneficiadas”. Esto se aplica, especialmente, a los niveles educativos más bajos, como es el caso de educación inicial y escolar, y lo mismo sucede con la atención primaria a salud.
Para concluir, Hermida recalca que el problema principal es que el subsidio genera un precio artificial y la mayoría de las personas lo percibimos como un precio normal, “la percepción de los agentes económicos impide que se pueda retirar el subsidio”. El análisis técnico y económico de los subsidios a los combustibles identifica claramente su ineficiencia y regresividad; sin embargo, el factor político impide que se elimine. El monto otorgado para subsidios puede ser utilizado de manera más eficiente para que beneficie a sectores de la población que realmente lo necesiten, como es el caso del gasto en educación y salud.
*Analista económica de Revista Gestión.
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Last modified on 2021-11-28