Las conversaciones con el FMI dictarán el futuro económico del Ecuador. Las renegociaciones buscan establecer condiciones más favorables para los ecuatorianos, ya que las metas originales eran mucho más difíciles de alcanzar. En un inicio, el ajuste fiscal incluía 5,5 puntos del PIB entre 2020 y 2025, además de un superávit de 0,6%. La crisis sanitaria y la reconfiguración geopolítica podrían contribuir a una resolución propicia, de modo que las distorsiones económicas puedan paliarse y se superen los niveles pre-pandemia. Además, Ecuador tiene como única alternativa, por ahora, el financiamiento multilateral.
A cuatro meses de acabar el 2021, el rumbo económico del país depende de la renegociación de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Aunque los indicadores muestran señales de reactivación, el financiamiento y la inyección de capital son cruciales para el crecimiento sostenido del Ecuador para los próximos años. Con este apoyo externo, será más sencillo corregir las falencias estructurales que el Ecuador viene acarreando por años. Pero para lograrlo, es necesario negociar las condiciones de suscripción de los acuerdos, con la menor tasa posible y un aumento de los plazos para la ejecución de los mismos.
Desde un inicio, los parámetros originales de los acuerdos eran muy difíciles de cumplir, y las metas prácticamente inalcanzables en el plazo establecido. Se tenía previsto un ajuste fiscal de 5,5 puntos del PIB entre 2020 y 2025. De igual manera, para el próximo año, el FMI esperaba un superávit de 0,6% del PIB. No obstante, las proyecciones de Multiplica indican que al contrario de lo que se proyectó, se registrará un déficit de alrededor 2,5 puntos, por lo que se busca que las condiciones del acuerdo se flexibilicen y las metas sean más realistas.
Agosto es decisivo para recuperar la caída de 7,8% del Producto Interno Bruto (PIB) que metió al Ecuador en una recesión sin precedentes durante el 2020. A lo largo del mes se llevará a cabo una primera fase de reuniones técnicas en las que participarán instituciones públicas, privadas y la sociedad civil.
En las reuniones se revisará la coyuntura económica actual y el avance del Acuerdo de Financiamiento Extendido, por el cual Ecuador accedió a $ 6.500 millones hasta el próximo año. De acuerdo con lo planeado, se espera que para septiembre se realicen dos desembolsos de $ 400 millones que forman parte de los $ 2.500 millones que el país recibiría en lo que resta del año.
SIN EL FONDO NOS QUEDAMOS EN EL FONDO; UNA RENEGOCIACIÓN CLAVE PARA EL PAÍS
Los nuevos acuerdos con el FMI podrían concretarse de mejor manera por dos razones circunstanciales. En primera instancia, se debe considerar que el reajuste dependerá de los efectos negativos de la crisis sanitaria, la cual está lejos de terminar. Por ese motivo, las metas cuantitativas deben cambiar conforme a la nueva realidad. Afortunadamente, la evidencia muestra que el FMI se ha abierto a una mayor flexibilidad durante la pandemia.
Una prueba de ello es que el pasado 2 de agosto, la Junta de Gobernadores del FMI aprobó la mayor asignación general de derechos especiales de giro (DEG) en la historia de la institución. El DGE se caracteriza por ser una divisa creada y utilizada por el Fondo para que funcione como activo de reserva y como unidad de cuenta. La asignación fue de $ 456.000 millones de DEG (Gráfico 1), otorgados con el fin de apuntalar la liquidez mundial y atenuar los efectos negativos de la pandemia en los países más vulnerables.
Gráfico 1
Asignaciones aprobadas por el FMI a lo largo de la historia (en miles de millones de DEG)
Este escenario hace que las condiciones del FMI no sean tan duras y severas. De igual manera, otro factor que puede incidir en la renegociación es la reconfiguración geopolítica, que incluye la entrada de varios partidarios de tinte izquierdista a la presidencia de diversos países en Latinoamérica: en Bolivia, con Luis Arce; en Perú, con Pedro Castillo; el fracaso de Macri en Argentina con el regreso del kirchnerismo; y la posible entrada de Gustavo Petro en las próximas elecciones de Colombia.
Frente a esto, el Ecuador se posiciona como uno de pocos países que presentan tendencias afines a la ortodoxia económica del FMI, lo que daría una mayor flexibilidad por parte del Fondo. La resolución de los acuerdos se podrá saber en el transcurso de las siguientes semanas, pero una cosa es segura: el país se debe seguir ateniendo a las reglas generales del FMI, que incluye un ajuste fiscal, una reforma tributaria y la focalización de los subsidios.
REFORMAS “LIGHT” PARA CORREGIR EL DESEQUILIBRIO FISCAL, CON UN AUMENTO INTELIGENTE DE IMPUESTOS Y UNA DISMINUCIÓN DEL GASTO INEFICIENTE
El principal compromiso que debe seguir el Ecuador será una corrección rigurosa del déficit fiscal que se ha ido acumulando en los últimos años. Para esto, es sustancial optar por una política fiscal inteligente que combine un aumento de los ingresos a través de la recaudación, así como una reducción del gasto público ineficiente.
Para una recaudación más eficiente, es fundamental una reforma tributaria. Originalmente, el FMI propuso un aumento de la recaudación para que el PIB despunte en 3 puntos porcentuales, mediante un incremento progresivo del Impuesto a la Renta, la reducción de los gastos deducibles y la inclusión de los grupos de ingresos medios. Esto, para aumentar el espectro de personas que pagan esa obligación. También recomendó un incremento de tres puntos porcentuales en el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Sin embargo, estas medidas podrían resultar en un caos social si su implementación se da de manera abrupta y afectando a los grupos más vulnerables del país. Por lo mismo, la idea central de estas nuevas negociaciones es buscar incluir reformas más light, o menos agresivas, que incrementen las rentas nacionales sin perjuicio social.
El punto más controvertido sería el aumento del IVA que, de todas maneras, sería muy difícil de aplicar por el posible estallido social (como el caso de Colombia) y la falta de aprobación legislativa en la Asamblea Nacional, donde Guillermo Lasso no tiene mayoría.
Por ahora, la prioridad del ministro de Economía y Finanzas, Simón Cueva, es apostar por una eliminación estratégica de exenciones tributarias, para que solo los grupos más prioritarios, como los adultos mayores o personas con enfermedades catastróficas, sean acreedores de la dispensa legal de la obligación tributaria, además de que no se moverían las exenciones ya existentes de los bienes de primera necesidad que no pagan IVA, justamente para aminorar el impacto social de las medidas.
Otro eje central es la lucha contra la evasión de impuestos, ya que según el ministro Cueva, esta problemática le cuesta alrededor de $ 5.000 millones por año al Ecuador. No obstante, también se está presionando por el lado de los impuestos a las grandes fortunas para reforzar las medidas y que se llegue a un consenso entre el aparato Ejecutivo, Legislativo y el FMI.
No obstante, muchas reformas tributarias no apuestan netamente por el incremento de los ingresos, sino que exploran la transversalidad de los sectores. Por ejemplo, el pasado 1 de agosto de aplicó una reducción total y parcial de los aranceles de 667 productos. Esto implica una contracción de $ 180,3 millones de ingresos para el fisco, a cambio de fomentar la competitividad y beneficiar a 6.381 empresas que generan 560.555 empleos formales.
De igual manera, se busca instaurar una reducción de los aranceles mixtos que no están permitidos por la Organización Mundial de Comercio (OMC) y que se deben eliminar paulatinamente, pues hasta 2018 la carga arancelaria total equivalía al 48%, según datos de la Cámara de Comercio de Guayaquil (CCG), lo que es prácticamente el doble del techo permitido por la OMC.
Otra de las reformas más discutidas es la reducción del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD). Actualmente se piensa implementar únicamente en el sector aéreo, lo que ha causado polémica, al considerarse sectorizada. Esto podría resultar perjudicial para el aparato productivo ya que se debería optar por una medida a nivel general para no favorecer únicamente a ciertos sectores. Sin embargo, la eliminación total del ISD es compleja, ya que representa la tercera fuente de ingresos tributarios del país con una participación de alrededor de 8% en la recaudación total.
Aunque se dio una contracción gradual de las recaudaciones percibidas por el ISD desde el 2018 (Gráfico 2), pasando de $ 1.206 millones a $ 964 millones a 2020, se sigue considerando como un impuesto recaudatorio que desincentiva los flujos de capital extranjeros. De acuerdo con diversos analistas económicos, el camino a seguir es eliminar gradualmente el ISD entre 0,5 y 1 punto porcentual por año.
Gráfico 2
Recaudación histórica del ISD (en $ millones)
Sin embargo, una disminución del ISD afectaría significativamente a la caja fiscal, por lo que sería necesario equiparar las pérdidas, por ejemplo, con un incremento del IVA, que como ya se ha visto, resultaría contraproducente. El reto del aparato estatal sigue siendo evaluar la relación costo-beneficio, para concluir en dónde debe recaer el peso del impuesto, o la pérdida, para paliar los impactos negativos.
Ahora, por el lado del gasto, se busca reducir los egresos ineficientes. Las prioridades estatales se centran en una reducción del gasto corriente, del gasto de capital y de los subsidios a los combustibles, a la par de un mayor gasto social para evitar afectaciones en la población menos acaudalada. En ese sentido, se espera un aumento en el gasto para ayuda social de 0,3% del PIB.
La Tabla 1 expone los principales ajustes en el gasto, donde llama la atención la disminución gradual del gasto de salarios. En 2021, el gasto en salarios debería reducirse en 0,5 puntos del PIB.
Tabla 1
Metas de ajuste en el gasto (en % del PIB)
De enero a julio, el rubro de gasto de personal alcanzó los $ 4.476 millones, lo que lo ubica en niveles similares a los registrados en 2014 (Gráfico 3). Esto resulta favorecedor pues los sueldos de los altos funcionarios han estado a la baja, por lo que las metas de la contracción de este gasto que plantea el FMI podrán cumplirse sin problemas.
Gráfico 3
Gasto de personal de enero a julio (en $ millones)
Sin embargo, las proyecciones favorables no se replican en el gasto de capital, ya que la meta de reducirlo en 1,3 puntos del PIB podría no cumplirse, debido a que, hasta julio, el gasto ascendió a $ 3.377 millones, siendo el registro más alto de los últimos tres años (Gráfico 4).
Este gasto incluye el total de las asignaciones destinadas a la creación de edificaciones, instalaciones y construcciones a disposición de la ciudadanía. Al ser un rubro tan importante, se busca que con la renegociación se relaje este ajuste ya que juega un papel fundamental para la reactivación económica, así como la inversión.
Gráfico 4
Gasto de capital de enero a julio (en $ millones)
CUATRO BOMBAS FISCALES DE LAS QUE EL PAÍS DEBE CUIDARSE
Además de lidiar con la renegociación del acuerdo, hay cuatro cuestiones que el país debe resolver:
1. No emitir bonos con las condiciones actuales.
Con un riesgo país cercano a los 800 puntos, se complejiza la posibilidad de obtener financiamiento de los mercados internaciones. Esto se debe a que el país no ha tenido una buena fama como prestatario, generando poca confianza a lo largo de los años, y un riesgo país al alza hasta este 2021. En ese sentido, las tasas de interés de los préstamos al país oscilarían entre el 9% y 10%, lo que es insostenible en el tiempo y terminaría en un nuevo default. Los costos serían irreparables, para la generación actual y las venideras.
Actualmente, el riesgo país del Ecuador no ha terminado de bajar, siendo el segundo más alto de la región, solo por detrás de Argentina (1.597 puntos) (Gráfico 5). El poder consolidar un sistema económico sólido hace la diferencia, cuestión que sí han sabido aprovechar Colombia y Perú ya que, a pesar de estar atravesando un momento de inestabilidad política, tienen un buen puntaje y no representan un riesgo para los prestamistas internacionales.
Gráfico 5
Riesgo país promedio durante julio de 2021 (en puntos básicos)
La buena noticia es que la renegociación con el FMI y las reformas estructurales por ejecutar podrían mejorar considerablemente el puntaje del riesgo país nacional. Pero hasta que esto ocurra, lo mejor es evitar los mercados internacionales para conseguir financiamiento.
- Solucionar la crisis del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).
El Sistema de Seguridad Social se ha caracterizado por una inestabilidad muy fuerte a lo largo de los años. Tan es así que el IESS dice que el fondo de salud se acabaría en un mes. La deuda que mantiene el Estado con el IESS es insostenible, ya que bordea los $ 7.400 millones, en donde el 50% del total representa la deuda al Fondo de salud, el 29% en pensiones jubilares, y el 9% en los seguros campesinos.
Esta situación se ha visto agravada por la pandemia, debido a que la cantidad de afiliados contributivos ha disminuido en casi un millón como consecuencia de la crisis. En marzo de 2020, antes de la pandemia, el IESS tenía un total de 3’810.000 de aportantes, pero en mayo de 2021 la cifra cayó hasta 2’881.309. Para solucionar esta problemática, se ha planteado la creación de un fondo a 10 años con recursos que generen algunos activos del Estado (como petroleras, mineras, telecomunicaciones y demás empresas públicas).
- Respetar los contratos y evitar juicios millonarios
La resolución del caso Perenco pone en jaque al presupuesto estatal. A finales de mayo de 2021, un tribunal arbitral internacional emitió la sentencia definitiva, determinando que Ecuador debe pagar $ 374 millones a la multinacional. Este escenario cierra el ciclo de demandas internacionales iniciadas por las petroleras Perenco, Burlington y Murphy, las cuales alegaron una violación a sus contratos, por lo que pusieron una demanda de más de $ 3.575 millones, aunque finalmente el Estado fue condenado por una suma de $ 738 millones, de la que solo queda pendiente el pago a Perenco.
Asimismo, otras demandas que enfrenta el Ecuador son, en primer lugar, a favor de la farmacéutica Merck por un conflicto que se remonta a 2003, por la que el país está obligado a pagar $ 44 millones; así como otras ocho demandas que aún no se resuelven en los tribunales del extranjero, como el caso Chevron. Se espera que el país pueda salir bien librado de las demandas pendientes, y que, en el futuro, se respeten los contratos con las empresas multinacionales y se evite obrar unilateralmente, fuera de consensos compartidos.
- Transparentar la situación real de la hidroeléctrica Coca Codo Sinclair
Otro escenario que funge en detrimento de la reactivación fiscal del país es la posibilidad del cierre de la hidroeléctrica más grande del país, Coca Codo Sinclair. Esto podría darse por la erosión de las zonas aledañas al río Coca, por lo que se ven amenazadas las obras de captación de agua de esa central. En ese sentido, se reducirían los ingresos extra por exportación de energía y se incrementaría la tarifa eléctrica, que en la actualidad es una de las más competitivas de la región.
Para solucionar el problema, se estaría planeando ampliar la potencia de capacidad instalada de las centrales termoeléctricas de 850 a 1.400 megavatios. No obstante, para esto se debe aumentar el consumo de combustibles derivados de petróleo, lo que revertiría los avances de los últimos años. En 2014, el costo de los combustibles para la producción de energía alcanzó los $ 248 millones y la cifra se redujo a $ 98 millones en 2019 y a $ 82 millones en 2020. Esto representaría un peligro para las cajas fiscales al tener un retroceso en la destinación de los recursos energéticos.
En suma, la reactivación económica nacional depende de las acciones económicas que se tomen en los próximos meses. Y para esto, la única opción viable para el país es financiarse con los organismos multilaterales. El aparato estatal debe velar por la reconstrucción de las condiciones del acuerdo con el FMI, de modo que se amplíen los plazos de implementación y se alcancen metas más realistas, con un crecimiento lento, pero sostenido.
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Last modified on 2021-08-18