Los subsidios a los combustibles provienen de la época dorada del Ecuador, cuando el gobierno tenía grandes excedentes que le permitían aplicar políticas para estimular la demanda. Han pasado más de cuatro décadas desde que estos aportes del Estado se han mantenido; sin embargo, el panorama ya no es el mismo. Cubrir los subsidios actuales representaba 7% del gasto público y su destino se distorsionó, favoreciendo a las personas más ricas de la población y a los países vecinos por actividades de contrabando. Así las cosas, el 19 de mayo el presidente Lenín Moreno decretó la eliminación de los subsidios, cambiándolos por un mecanismo de bandas, lo que hará que los precios se sitúen de acuerdo con el mercado.
En Ecuador, los subsidios energéticos derivados de petróleo fueron implementados como política estatal en 1974, en el gobierno populista de Guillermo Rodríguez Lara. Este subsidio fue posible por el incremento de las exportaciones de petróleo de esa década, junto con un precio elevado del petróleo que generaron sustancialmente mayores ingresos fiscales traducidos en un excedente económico.
En un principio, esta política permitió abastecer los requerimientos del transporte militar y luego se generalizó en el transporte público y privado. Posteriormente, se implementó la subvención al gas licuado de petróleo para favorecer a la población más pobre. Evidentemente, enfocados así, los subsidios son un beneficio y un estímulo a la demanda.
Desde su implementación, los precios de la gasolina se mantuvieron estables durante ocho años. En 1982, con la moratoria de la deuda externa y los bajos precios del petróleo, el valor de la gasolina aumentó y los ingresos fiscales se contrajeron. El incremento gradual de los precios de gasolinas y gas licuado de petróleo (GLP) siguió hasta mediados de los 90.
Luego de que el país se dolarizó, los subsidios energéticos tomaron mayor relevancia, pues desde 2001 los precios del GLP no han sido modificados y los de gasolina desde 2003. Pero aunque los precios internos permanezcan congelados, los precios del mercado internacional fluctúan constantemente, y si agregamos el incremento de la demanda de combustibles fósiles, el fisco ha tenido que sostener un peso cada vez mayor.
En un análisis del Boletín de Política Económica (BPE) de la ESPOL, se distingue que el diésel es el derivado en el que más ha gastado el Estado (Gráfico 1). En promedio, el diésel representa 47% del gasto total en subsidios a los combustibles; las gasolinas un 30%, y el gas licuado de petróleo, 24%. Sin embargo, el gasto del gobierno en subsidios depende de los demás factores económicos; por ejemplo, el periodo de decrecimiento (entre 2015 a 2017) se debe a la caída del precio del petróleo, una leve disminución de importaciones y la reducción de subsidios por el Decreto 799.
Gráfico 1
Evolución de los subsidios a la gasolina, diésel y gas licuado de 2007 a 2017
EN PROMEDIO, ECUADOR GASTA 1,5% DEL PIB POR SUBSIDIOS A COMBUSTIBLES IMPORTADOS
Los subsidios a los combustibles se podrían considerar contrarios al impuesto al carbono, pues su incentivo se reflejó en un crecimiento exponencial del parque automotor. Este incremento profundiza cada vez más los costos que sobrepesan en el Presupuesto General del Estado.
La construcción de la Refinería de Esmeraldas relajó la carga total combustibles importados, el subsidio era tolerable. Sin embargo, la demanda sobrepasó en gran medida la producción nacional de combustibles refinados (Gráfico 2). La producción de gasolinas son las que más se puede cubrir la demanda, pero aun así debe importar casi el 50% del total.
Más aún, la diferencia entre lo producido internamente y lo consumido del GLP es muy amplia, la producción nacional solo satisface 20% de la demanda del producto y el resto se importa. Esto a causa de su consumo intensivo, especialmente por los hogares, convirtiéndole en el derivado con mayor dependencia de la oferta internacional.
Gráfico 2
Participación de las importaciones sobre la oferta total de diésel, gasolina y GLP
Evidentemente, esto representa un gasto exuberante para el país. Más allá del alto nivel de importación junto a una inminente salida de divisas, los gastos esperados por este concepto varían en función de la volatilidad de los precios. El combustible que mayor gasto le genera al gobierno es el diésel, pues solo por este combustible habría tenido una pérdida de $ 916 millones en 2018, equivalente a cerca de un punto porcentual del PIB.
En 2019, el diésel representó 63% de las pérdidas totales correspondientes a la diferencia entre los costos por ventas internas de importación versus los ingresos generados (Gráfico 3). Entre los últimos cinco años, en 2018 el nivel de importaciones de combustibles creció notablemente en todos sus derivados; el déficit entre costos e ingresos alcanzó los $ 1.919 millones (poco menos del 2% del PIB). Pero en promedio, el déficit de los últimos años es de $ 1.323 millones.
Gráfico 3
Diferencia entre ingresos y costos por ventas internas de importaciones de combustibles
LA PARADOJA DE LOS SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES FÓSILES
El principal problema de estos subsidios establecidos hace poco menos de medio siglo es que no han cumplido los determinantes de una política que genere desarrollo social. Estas características de política deben plantear una adecuada focalización, a fin de llegar al grupo de la sociedad deseado, deben ser temporales, pues que persistan una vez que haya cumplido su cometido solo genera ineficiencias, y se debe hacer una evaluación y seguimiento para posteriores políticas subsidiarias. ¿Cuál de estos principios ha cumplido esta política subsidiaria? Ninguno.
Los resultados actuales muestran que ya no favorecen al grupo específico para el que fueron creados, es decir, los menos favorecidos. En promedio, según el Instituto de Investigaciones Económicas de la ESPOL, en los países en desarrollo el quintil de ingresos más alto captura 42% de los subsidios, es decir, casi la mitad, mientras el quintil más bajo apenas logra capturar 7%.
Ecuador cumple con esa distorsión. En promedio, un hogar del segmento más rico de la población recibe $ 419 al año por el subsidio a gasolinas, mientras que uno del quintil más pobre apenas recibe $ 96. Sin embargo, en el GLP las desigualdades entre quintiles son menores en comparación con la gasolina y el diésel. El gas de uso doméstico es el subsidio de combustibles fósiles más equitativo (Tabla 1), pues aunque aún concentre la mayor ponderación en los quintiles más altos, la brecha no es tan grande como en las gasolinas.
Tabla 1
Distribución del subsidio al gas de uso doméstico por quintiles de pobreza (2014)
Por otro lado, aproximadamente $ 520 millones es lo que se filtra a los países vecinos. Estos países desde 2004 han subido al doble o al triple el precio de los combustibles mientras Ecuador lo ha mantenido fijo desde inicios del siglo XXI (Gráfico 4). Consecuentemente, el contrabando de combustibles a países aledaños ha sido contundente. Las provincias fronterizas de Loja, Zamora, El Oro, Sucumbíos, Esmeraldas y Carchi consumen aproximadamente 1,4 galones más mensualmente que la media nacional.
Gráfico 4
Precio del diésel para el usuario entre 2006 y 2016 ($ por galón)
Cumplir con tal carga de subsidios tiene un costo muy alto. Para reducir el precio de venta a los consumidores de estos productos, el gobierno central destina 6,3% del PIB para derivadas de petróleo y 15,88% de los ingresos fiscales se van a subsidios fiscales, esto es alrededor de $ 3.922,1 millones. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Ecuador los subsidios a los combustibles y electricidad ocupan el 7% del gasto público, equivalente a dos tercios del déficit fiscal. Es decir que, si se eliminan estos subsidios, el gobierno habría podido cubrir $3.572,4 millones del déficit total del 2019 ($ 5.358,6).
Evidentemente, el gobierno no puede eliminar todos los subsidios en una sola vez. Debe sopesar el costo y los beneficios sociales.
SE ELIMINAN LOS SUBSIDIOS DESPUÉS DE CASI MEDIO SIGLO DE SU IMPLEMENTACIÓN
El 19 de mayo de 2020, mediante el Decreto N° 1054, el Ejecutivo reformó el Reglamento de Regulación de Precios de Derivados de Petróleo. El ministro de Energías y Recursos Naturales No Renovables, René Ortiz, anunció que los subsidios a los combustibles, sin incluir el gas doméstico, serán remplazados por un sistema de bandas donde los precios se regirán según el mercado.
El sistema de bandas consiste en establecer un tope en caso de que los precios en el mercado varíen abruptamente. Las bandas de fluctuación son del 5%, por lo que el precio de las gasolinas extra, ecopaís y diésel podrían incrementarse hasta un 5% hacia arriba o hacia abajo. Este sistema estará controlado de manera mensual. En el caso de que la banda rompa el mercado internacional, los precios se mantendrían en el país, protegiendo así al consumidor.
Los precios iniciales establecidos, para la gasolina extra en $1,75 y para el diésel en $1,00 por galón, se implementaron el 20 de mayo a las 00:00. Pero desde el 1 de julio del presente año se aplicará el sistema de bandas.
El ministro de Finanzas, Richard Martínez, y Ortiz, aseguran que este es un momento idóneo para transparentar el mercado, por lo bajo del precio del petróleo, cuya recuperación además tomará tiempo.
En caso de que exista una subida abrupta, se está estudiando un sistema de compensación para los sectores más vulnerables.
Por: Karen Lucero, redacción Revista GESTIÓN.
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